[국방개혁 2.0 평가] 군에 대한 민주적 통제 방안 부족
참여연대 평화군축센터
기대에 미치지 못하는 군 문민화
국방부는 국방개혁 2.0을 통해 국민과의 소통을 강화하고, 국방부의 실질적인 문민화 구현, 군의 정치적 중립을 위해 제도 및 의식 개선을 하겠다고 밝히고 있다. 또한, 주로 예비역을 보임해 오던 국방부 실‧국장급 직위를 문민으로 대체하고, 국‧과장급 민간 공무원의 보임을 단계적으로 확대하겠다는 밝히고 있다. 예비역의 문민 간주 기준은 장·차관은 전역 후 7년, 실·국장은 전역 후 2년으로 설정하였다.
그러나 이는 매우 소극적인 조치이다. 군 기득권을 제어하고 군이 독점한 위협 해석과 정보 통제 등의 관행에서 벗어나기 위해서는 군 출신이 아닌 문민 국방장관을 과감하게 임명하는 등 국방부의 문민화를 더욱 적극적으로 추진해야 한다.
현재 한국군은 군에 대한 민주적 통제의 핵심인 예산과 인력, 조직에 대해 계획 수립 단계에서 제대로 통제할 수 있는 수단이 미비하다. 미국의 경우 연례 안보보고서, 4년 주기 국방정책보고서 등 대통령이 의회에 보고하고 승인받도록 하는 법정 문서가 정해져있는 것과 대조적이다. 미국은 '골드워터-니콜스법'에 따라 새로운 정부가 들어서면 의회와의 소통을 위해 정권 초기에 국가안보전략 보고서를 발간하도록 하고 있다.
또한, 미국은 '골드워터-니콜스법'에 따라 권력구조의 견제와 균형을 통해 군에 대한 문민통제 기조를 유지하고 있다. 미국의 문민통제 제도는 △대통령에게 군통수권을 부여하되 △선전포고 및 국방예산 결정권은 의회에 부여하며 △국방장관은 직업군인의 경우 현역에서 물러난 지 10년이 지나야 임용될 수 있도록 법제화하였다. 또한, 국방부 부장관, 차관, 차관보, 각 군 장관과 차관, 차관보 등 통수권자로부터 각 군 참모총장에 이르는 중간계선상의 보조기관에는 민간인을 기용하고 있다.
이러한 사례를 참고하여 국방부는 군에 대한 총체적인 민주적 통제가 실현되는 방안을 수립해야 한다. 군인의 직업적 편견이 정책 결정에 왜곡된 영향을 미치는 구조를 개선하기 위해 민주 국가들은 매우 강력한 민주적 통제력군사 분야의 민주적 통제는 국방부 내부의 자기 통제, 대통령과 여타 행정부로부터의 통제, 국회나 사법기관 등 분리된 국가기구로부터의 통제와 조정, 주권자인 시민에 의한 통제와 조정으로 구분할 수 있다.
즉, 군 문민화의 핵심은 국방‧안보 정책 전반에 대한 민주적 통제를 확보하는 것이다. 국방 정책과 운영을 군인과 국방 관료에게만 배타적으로 위임하지 않고 위협 해석과 정책 판단에 민주적 참여를 보장해야 한다. 민간 전문가는 군사 분야 전문가만이 아니라 군축 전문가, 평화운동가 등 다양한 분야의 전문가를 포함해 다층적이고 일상적으로 민군협력이 이뤄질 수 있도록 체계를 마련해야 한다.
국방 정책과 운영의 투명성 확대 방안 미흡
국방개혁 2.0은 '청렴성·투명성 제고를 위한 개방형 국방운영'을 위해 시민사회가 참여하는 민군청렴협의체를 운영하고, 국방 NGO 포럼, 국민 참여 국방예산 토론 등을 통해 국방정책 및 운영에 국민의 참여와 소통을 확대하겠다고 밝히고 있다.
국방 정책 및 운영에 국민의 참여와 소통을 확대하는 첫걸음은 국방 정책과 운영의 투명성부터 확대하는 것이다. 투명성 확대의 핵심은 제대로 된 정보 공개이다. 그러나 국방개혁 2.0은 정보 공개 확대에 대한 구체적인 계획을 제시하고 있지 않다.
2017년 국방부 원문정보공개율은 18%로 중앙행정기관 평균 공개율이 52.1%에 비해 매우 낮은 수준이다. 이는 '국가 안보'를 이유로 정보 공개를 최소화하거나 일괄 비공개해왔기 때문이다.
일례로 한국군은 현재 국방기본정책서, 국방중기계획, 국방예산안 전문 등을 전혀 일반에 공개하지 않고 있다. 참여연대의 국방기본정책서 정보공개청구에 국방부는 "국가안전보장 및 국가 이익에 현저한 위험을 초래할 것으로 판단하여 비밀(2급)로 관리하고 있다"는 이유로 비공개했고, 이의 신청 끝에 요약본 일부를 공개했다.
국방개혁 2.0은 추진 방향 중 하나로 '국방 운영의 효율성, 투명성 극대화'를 제시하고 있다. 또한 국민 소통을 강조하며 군사전략/작전, 무기체계, 국방자원관리, 교육/훈련, 병영생활 등 전 분야에 대해 웹사이트에서 국민의 의견을 받고 있다. 국방부가 마련하고 있는 국방개혁 2.0을 구체적으로 이해하고 평가하기 위해서는 상위 문서인 국방기본정책서와 국방중기계획에 대한 이해가 필요하다. 이들 문서가 안보 환경에 대한 평가와 전략, 국방정책의 기조 등을 포괄적으로 다루고 있기 때문이다. 그러나 이는 전혀 공개되지 않고 있다.
미국이 안보 전략, 국방 정책과 관련된 문서인 국가안보와 관련된 문서인 국가안보전략(NSS), 국가국방전략(NDS), 핵태세 검토 보고서(NPR), 미사일방어 보고서(MDR), 4년 주기 국방정책보고서(QDR) 등과 자세한 항목과 금액이 포함된 국방예산안을 공개하고 있는 것과 대조적이다.
국방부가 군사기밀을 자의적으로 지정하는 것을 막고 입법부의 통제를 받도록 하며, '최소한의 군사기밀 지정과 최대한의 군사기밀 해제'라는 원칙에 입각하여 '군사기밀보호법'을 개정해야 한다.
또한, 국방 비밀주의와 전문가주의의 벽을 허물고 국방 부문과 국방 외 부문, 시민사회 간의 일상적 소통체계를 확보하여 국방정책에 대한 민주적 통제와 사회적 합의가 가능하도록 하는 것이 중요하다.
국방정책과 국방예산에 대한 국회의 통제를 강화하는 것도 반드시 필요하다. 국방기본정책서를 비롯한 안보 전략, 국방 정책과 관련된 문서의 의회 보고와 승인 등 통제를 실질화할 방법을 마련해야 한다. 대의기관으로서 국회가 행사해야 할 행정부에 대한 감시와 견제 기능을 회복하고 제도화해야 한다.
군 사법개혁
평시 항소심 군사법원, 평시 심판관 제도 및 평시 관할관 확인조치권, 영창 제도를 폐지한 것은 긍정적이다. 그러나 항소심 군사법원이 폐지될지라도 1심 군사법원은 여전히 국방부 장관의 영향력 하에 있기 때문에 군사법원이 군에 종속되어 있다는 점은 달라지지 않는다.
이제는 현재의 군사법원을 전면 폐지하고 군인의 죄 역시 일반 법원에서 재판하는 방향의 개혁을 추진해야 한다. 더불어 군 인권보호관에게 불시 부대방문권, 정보 및 문서 열람권 등 실질적 권한을 부여해야 한다.
국군기무사령부 개혁
국방개혁 2.0이 군의 정치적 중립 보장 방안으로 '군인의 정치적 중립 준수 및 보장을 위한 특별법' 제정을 추진할 것이라 밝힌 것은 긍정적인 부분이다. 그러나 국방개혁 2.0의 일환으로 진행된 국군기무사령부 개혁은 사실상 실패했다고 볼 수 있다.
국방부는 현재의 국군기무사령부를 해체하고 '군사안보지원사령부 창설준비단'을 구성, 신규 부대령인 '군사안보지원사령부령'을 지난 8월 14일 국무회의에서 통과시켰다.
과거 국군보안사에 이어 국군기무사령부의 위헌적이고 위법적인 행위가 근절되지 않고, 무소불위의 권력을 행사할 수 있었던 것은 과도한 정보 수집과 생산, 수사권 등을 행사한 반면, 이를 통제하고 감독할 구조가 없었기 때문이다. 또한, 군 통수권자 등이 기무사에서 작성한 정보 등을 보고 받고 활용해왔기 때문이다.
이번에 드러난 기무사의 계엄령 실행계획 문건, 세월호 유가족 사찰, 댓글 등을 통한 여론 조작은 일시적인 일탈 행위가 아니다. 군 조직의 이름을 바꾸고, 불법행위에 연루된 이들을 배제한다고 해결되지 않으며 위험성을 안고 있는 조직의 기능과 업무를 최소화하고 분산시켜야 한다.
그러나 새롭게 설치되는 '군사안보지원사령부'는 '군 방첩 및 군에 관한 정보의 수집·처리 등에 관한 업무를 수행'하기 위한 것으로 그 설치 목적을 두고 있어 기존 기무사 설치 목적과 동일하다. 또한, 보안 업무, 군 방첩, 군 관련 정보처리, 수사, 지원업무 등을 규정하는 것 역시 기존 기무사 직무와 다른 것이 없다.
특히, '군 관련 정보의 수집·작성 및 처리 업무'와 '수사'업무 등은 기무사의 고질적인 문제를 그대로 재연할 독소조항이다.
일부 업무는 국정원이나 정보사와 중복된다. 대테러 업무, 방위사업에 대한 업무 역시 국정원이나 민간 감찰기구에서 담당하는 것이 타당하며 수사권은 삭제되어야 마땅하다.
기무사가 지니고 있던 초헌법적이고 반인권적인 무차별 정보수집과 사찰기능, 작전·정책 지원 기능을 대폭 삭제하고, 수사권을 이관, 군 내부 군사보안 및 군사기밀 누출 관련 최소한의 기능만을 담당하는 별도의 조직을 새로이 창설하는 방향으로 기무사를 해체해야 한다.
국방개혁 2.0, 근본적 재검토 필요
문재인 정부의 국방개혁 2.0은 판문점 선언에서 남북 정상이 선언한 '새로운 평화의 시대'의 요구에 부응하지 못하고 있다. 과거와 같은 남북 간 군사적 대치 상황과 실체가 모호한 주변국 위협을 전제로, 대부분의 과제가 군사력 확장에만 초점이 맞춰져 있다.
국방개혁 2.0이 실제로 '평화와 번영의 대한민국을 책임지는' 국방개혁이 되기 위해서는 근본적인 재검토와 수정이 필요하다.
맹목적인 군사력 확장으로 귀결되는 모호하고 자의적인 '전방위 안보 위협론'은 전면 수정되어야 한다. 위협과 안보의 재정의가 필요하며 이는 민주적 토론을 통해 이루어져야 한다.
평화적 수단에 의한 평화를 지속적으로 추구해나가야 할 시기에 국방개혁 2.0의 군사 전략이나 전력 증강 계획은 여전히 과거에 머물러 있다. 공격적인 군사 전략이나 평양 점령 계획 등 공세적인 작전 개념은 '방어 충분성'원칙에 입각해 전면 수정이 필요하다. 더불어 주변국 위협을 상정한 군사 전력 획득 역시 중단해야 한다.
그렇다면 무조건적인 국방비 증액은 불필요하며, 국방개혁 2.0의 예산 편성은 수정되어야 한다.
상비병력 30만 명, 군 복무기간 육군 기준 12개월 단축 등 과감한 병력 감축 계획을 다시 수립해야 한다. 장군 정원은 역시 현재 계획보다 더 많이 감축해야 하며, 무엇보다 장교 정원 감축 계획이 함께 마련되어야 한다.
방위사업 개혁 과제 역시 전반적으로 보완되어야 한다. 방산 비리 유형을 전수조사하여 이를 바탕으로 사업 프로세스를 근본적으로 혁신하고 국방 획득 사업의 투명성을 높이는 개선안을 수립해야 한다. 주요 무기 생산국들에 비해서도 높은 국방 R&D 예산 비중은 삭감해야 하며, 비현실적인 연구개발 투자는 중단해야 한다. 방위산업 규제 완화, '방산진흥원' 신설 등 무기산업 육성과 수출 지원 정책은 중단되어야 한다.
군에 대한 실질적인 민주적 통제 방안이 마련되어야 한다. 문민 국방장관 임명 등 국방부의 문민화를 더욱 적극적으로 추진해야 한다. 국방‧안보 정책 전반에 대한 민주적 통제를 가능하게 하기 위해 위협 해석과 정책 판단에 시민의 민주적 참여를 보장해야 하며, 예산과 인력, 조직에 대해 계획 수립 단계에서 제대로 통제할 수 있는 수단을 마련해야 한다. 국방 투명성 확대의 핵심인 정보 공개 확대를 위한 구체적인 계획도 수립해야 한다.
